交易机构“独立”更进一步 能否撬动区域市场?

发布时间: 2020-03-06 14:41:31   来源:  作者: 陈仪方

  2月24日,国家发改委、国家能源局发布《关于推进电力交易机构独立规范运行的实施意见》(以下简称《实施意见》),电力交易机构的股份制改造有了明确的时间表。如能按期完成,到2020年底,电网公司将不再在国内任何电力交易中心占据绝对控股地位。

  印发通知中称,《实施意见》“已经中央全面深化改革委员会传批审议通过”。这被业内解读为决策层推进电改的积极信号。

  从“相对独立”到“独立规范运行”

  《实施意见》提出,要按照“多元制衡”原则推进交易机构股份制改造。具体要求有两条,一是单一股东持股比例不得超过50%,二是全国所有电力交易机构2020年上半年电网企业持股比例全部降至80%以下,2020年底前电网企业持股比例降至50%以下。

  在全国所有电力交易中心中,昆明电力交易中心由南方电网公司持股50%,是目前全国唯一一家电网公司相对控股的电力交易中心。“2020年底前电网企业持股比例降至50%以下”这一要求还没有交易中心实现,这也意味着按照《实施意见》,今年内所有电力交易中心都需要进行股份制改造。

  在《实施意见》印发之前,北京电力交易中心刚刚完成了一次股份制改造。北京电力交易中心原为国家电网的全资子公司。2019年8月,北京电力交易中心股份制改造增资项目在北京产权交易所挂牌交易,在这次交易中,北京电力交易中心引入了10家国有能源企业,新增股东持股占比30%,签约仪式在2019年最后一天完成。

  北京电力交易中心增资扩股之后,2020年1月初,江苏、湖南、山东、吉林、辽宁六个电力交易中心增资项目也开始在北京产权交易所挂牌交易。6个项目增资对应的股比均在20%-30%之间。

  早在2018年9月,国家发改委、国家能源局就曾发布《关于推进电力交易机构规范化建设的通知》,其中要求非电网企业资本股比应不低于20%,并规定股份制改造工作应于2018年12月底前完成,但目前尚未完成。此次主管部门再次发文力推股份制改造,业界颇为期待。

  《实施意见》还明确,国家发改委、能源局负责组织制定区域性交易机构改造方案,省级相关部门组织本省交易机构改造方案。国家电网公司2019年12月在其官网刊登的一篇文章显示,对于国网范围内24家由电网独资的省级交易机构,地方政府已出台21家的股改实施方案。

  除了股份制改造,《实施意见》还对交易中心人员、资产和财务方面的独立性作出要求。

  在人员方面,自2020年起,交易机构新进普通工作人员一律市场化选聘。交易机构的董事会成员由各股东单位推荐,但不得同时兼任市场管理委员会成员;高级管理人员可由股东单位推荐、董事会聘任,也可由董事会市场化选聘。

  资产方面,交易机构应以当前办公场所及物资设备为基础,综合考虑发展需求,采取划转、借用、租赁等方式明晰资产管理关系。

  财务方面,与电网企业共用资产的交易机构原则上不向市场主体收取费用,所需费用计入输配电环节成本并单列,由电网企业通过专项费用支付。具备条件的交易机构经市场管理委员会同意,也可向市场主体合理收费,经费收支情况应向市场主体公开。

  根据公开信息,目前至少有4地的电力交易中心向市场主体收取交易服务费或交易手续费,分别是广州、广东、云南和贵州。

  或以统一电力市场建设为目标

  有业内人士认为,交易机构之于电力市场,如上交所深交所之于证券市场,重要性不言而喻。此次以交易机构作为电改推进的切入点,或许用意颇深。

  从《实施意见》对阶段性目标的描述中也可以看出,对交易机构的改革与下一步区域市场和全国统一电力市场的建设联系密切。

  根据《实施意见》,到2022年底前,各地结合实际情况进一步规范完善市场框架、交易规则、交易品种等,京津冀、长三角、珠三角等地区的交易机构相互融合,适应区域经济一体化要求的电力市场初步形成。

  2025年底前,基本建成主体规范、功能完备、品种齐全、高效协同、全国统一的电力交易组织体系。

  除此之外,《实施意见》还提出,要结合区域性电力市场建设,鼓励各交易机构开展股权业务融合,完善跨省跨区市场交易机制,允许市场主体自由选择交易机构,推动全国范围内市场融合发展,加快统一电力市场建设。

  无论是上一轮电改还是本轮电改,区域市场建设进展一直欠佳。2015年电改“9号文”发布以来,电力交易一直保持“省为实体”的格局。2016年,国家能源局宣布开展京津冀电力市场建设相关工作,组建京津冀电力交易机构。根据当时的市场设计,所有交易均应在京津唐直接交易平台上统一展开。遗憾的是,这一方案并未得到执行。

  近一年多来,关于建设区域市场的讨论重回视线。据记者了解,2019年下半年,国家发改委曾召开会议研究全国统一电力市场建设。包括电网、高校和研究机构在内的多家单位已向国家发改委提交了全国(或区域)统一电力市场建设方案初稿。

  2020年1月,重庆市召开“两会”,市长唐良智在政府工作报告中提出:推进川渝电网和电力市场一体化发展。这是近期首次有地方政府公开表态建设区域电力市场。

  明确分工与权责

  交易机构、调度机构与市场管委会的分工在《实施意见》中得到明确。

  根据这份文件,交易中心的职责包括组织中长期市场交易和配合调度机构组织现货交易。调度机构则是电网经营企业和供电企业的重要组成部分,是电网运行的指挥中心,其根本职责是依法行使生产指挥权。与此同时,调度机构要严格按照交易规则开展包括日前、日内、实时电量交易及辅助服务在内的现货交易出清和执行,并将出清和执行结果提供交易机构。

  2月25日,国家发改委官方微信号发布系列文章解读《实施意见》,其中一篇认为,这一次的职能划分“结束了历时五年的职能争论。有业内人士认为,这意味着调度机构近期不会从电网企业独立出来。

  市场管理委员会的定位是“独立于交易机构的议事协调机制”。其主要职责是研究讨论交易规则,协调电力市场相关事项,协助政府有关部门监督和纠正交易机构不规范行为。

  2016年以来,各地电力市场管理委员会陆续成立,但在电改过程中存在感不强。《实施意见》有意改善这一局面,省内交易规则的修改和制定、交易机构与电网共享资产以及交易机构收费等问题都需要经过市场管委会审议。

  在程序方面,《实施意见》要求市场管委会健全重大事项决策流程和表决机制,确保议事程序公开透明、公平合理。同时,市场管委会主任委员由政府部门提名,市场管委会投票表决,同一主任委员连任不得超过两届任期。

  此外,政府部门对改革的主导地位也在文件中得到强调。

  对于交易规则制定,电力交易基本规则和跨省区交易规则由国家发改委、国家能源局和财政部负责,省(自治区、直辖市)内交易细则由国家能源局派出机构和地方政府有关部门负责组织起草和最终审定。交易规则和细则批准实施后,交易机构无权变更,但可以提建议。

  主管部门有权提名市场管委会主任。区域性交易机构由国家发改委、国家能源局提名,省交易机构由国家能源局派出机构和所在地区政府有关部门提名。

  此外,政府相关部门还要建立健全对交易机构的专业化监管制度,发展第三方专业评估机构,形成政府监管与外部监督密切配合的综合监管体系。

  2月25日,在国家发改委官方微信号刊登的多篇解读文章中,清华大学陈启鑫认为,交易机构独立规范运行,势必涉及到职能、股权、人员、业务等多方面的变革,开展交易机构改革应注重与现货市场建设协同进行。

  电力规划设计总院政策研究室凡鹏飞和李嵘认为,《实施意见》充分考虑了电力体制改革阶段性需求,为具体实施方案的制定提供了路线图。只要改革“不变形,不走样”,定会为构建公平开放的电力市场竞争环境创造良好条件。

  电力交易中心股份制改造进程

  ●2015年3月

  电改“9号文”出台,提出“建立相对独立的电力交易机构”

  ●2016年3月

  北京电力交易中心和广州电力交易中心成立

  ●2016年8月

  全国首个相对控股的电力交易中心——昆明电力交易中心成立

  ●2016年9月

  国网范围内首家股份制交易中心——重庆电力交易中心成立

  ●2018年9月

  国家发改委、国家能源局发布《关于推进电力交易机构规范化建设的通知》,要求非电网企业资本在交易中心的股比应不低于20%,各电力交易机构股份制改造工作于2018年12月底前完成

  ●2019年8月

  北京电力交易中心股份制改造增资项目挂牌交易,此后引入10家投资者,国家电网股权稀释至75%

  ●2020年1月

  天津、江苏、湖南、山东、吉林、辽宁六个电力交易中心增资扩股项目挂牌交易,启动股份制改造工作

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