碳排放权通过市场交易实现效率配置，有理论与实践支撑。“碳排放”作为一种“恶品”，需要不断压缩或定额管控，与“善品”有着本质不同。因而，“碳排放”市场交易有着固有的困境。在国内碳市场构建中，困境还会得到强化。因为，中国与国际社会、中央与地方、地方之间、政府与企业存在多重博弈，受经济、政治、环境、社会多重因素的制约，排放总量的确定和分配具有潜在的不确定性。“碳”的核算从属于能源，并不完全独立，是一种具有被动属性的交易品，企业的选择与能效和节能关联，则“用能权”和“碳排放权”重叠。
由于碳作为交易品的从属和被动属性，企业的经营决策的碳约束可能被弱化或边缘化，对消费者的价格信号部分失真。开放的、竞争的市场才是有效率的。但是从欧盟的碳排放贸易体系和国内的试点看。这一系统则是相对封闭的。如果说高碳产品低品质可以通过市场的自我调节而对企业有所约束，而城市基础设施锁定的碳。其成本只能由全社会担承，在碳排放交易体系中得不到实际体现。用能权和碳排放权有可能一体兼容。但是，碳交易的市场激励传递受到一些体制性因素的约束而失效。因此。中国的碳交易体系构建。需要在顶层设计中考虑碳排放的属性特点，拓展碳排放交易的市场空间。首先。在认知上将“碳交易”从约束变为一种机遇。其次。国家需要将碳纳入预算管理，实现效率配置和有效管控。再次，建立发展导向的碳交易市场，拓展碳市场规模。如纳入森林碳汇。碳市场与生态补偿相关联。
中国构建全国统一碳排放交易体系的政策选择，引起了全球的广泛关注。作为一种推进低碳发展的效率手段，是否具有比较广阔的市场前景?
中国的碳交易，市场信号和基础源白于《京都议定书》中规定的“清洁发展机制”。中国政府在2002年8月宣布核准《京都议定书》，随即启动CDM的国际合作。截至2016年5月，中国成功注册CDM项目3883个，占全球64%;获取CER近10亿吨，全球总量的60%。中国利用CDM国际交易建立运行的一套机制，应该说是构建碳交易体系的坚实基础。
2011年，根据党中央、国务院关于应对气候变化工作的总体部署，为落实“十二五”规划关于逐步建立国内碳排放交易市场的要求，推动运用市场机制以较低成本实现我国在哥本哈根会议前提出的2020年我国控制温室气体排放行动目标，加快经济发展方式转变和产业结构升级，国家发展改革委决定在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点。。5年以后的“十三五”规划”，提出“建立健全”碳排放权初始分配制度。推动建设全国统一的碳排放交易市场，实行重点单位碳排放报告、核查、核证和配额管理制度。中国向国际社会展示的决心，中国将在2017年启动全国碳排放交易体系，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业。
构建全国碳排放交易体系，需要一系列的“基础设施”的构建。从目前的顶层设计看，碳交易体系的构建，尚处于能力建设阶段。应对气候变化国家自主贡献文件，承诺开展相关能力建设。构建国家、地方、企业温室气体排放基础统计和核算工作体系，推进碳排放权交易市场建设。《生态文明体制改革总体方案》所设计的，也是逐步建立全国碳排放权交易市场，研究制定全国碳排放权交易总量设定与配额分配方案。完善碳交易注册登记系统，建立碳排放权交易市场监管体系。不仅如此，国家主管部门。还在技术层面制定了相应的管理办法。截至2014年底，北京、上海、天津、重庆、广东、深圳和湖北7个碳排放权交易试点均发布了地方碳交易管理办法，共纳入控排企业和单位l900多家，分配碳排放配额约12亿吨。截至2015年8月底，7个试点累计交易地方配额约4024万顿，成交额约12亿元人民币;累计拍卖配额约l664万顿，成交额约8亿元人民币。从国内的碳交易试点的实际情况看，2017年启动可运行的全国碳市场，既有有利的一面，也面临较大的挑战。
有利的一面主要表现在中国政府的决心。强势政府推进“碳排放权”这样一个人造市场，决心和力度是不容置疑的。五年规划、改革总体方案、向国际社会的承诺，均表明碳交易体系的构建在政府的议事日程之上，而且是“让市场在资源配置中起决定性作用”和“更好的发挥政府作用”的最为典型的抓手。政府可以确定配额、分配配额、价格指导、引导交易，供需双方可以通过市场交易。但从另一方面看，前面所述的通过碳市场履行《巴黎协定》的挑战，在国内碳市场构建中，不仅全部存在，而且会得到强化。这可能对碳市场的建立和运行不构成“一票否决”，但对碳市场的运行和效率所产生的影响，显然是不能低估和忽略的，需要纳入碳市场体系的顶层设计，培育健康高效的碳市场。
碳作为一种稀缺资源，可以通过确权市场交易，实现效率配置。尽管《巴黎协定》并没有象《京都议定书》那样搭建碳交易的国际制度平台，欧盟也没有进一步强化和提升碳交易体系的计划，基于市场在资源配置中的决定性的改革需要和全球减排的积极贡献，中国通过碳交易试点而构建全国统一的碳市场，除了进一步建立和完善国内立法和碳核算等一系列制度性基础设施外，需要在顶层设计中考虑各种挑战，促进生态文明建设，加速中国经济的低碳转型。
不过，中国国家发改委原计划2016年下半年启动碳市场建设，但是现在正式以2017年作为正式启动时间，说明当前中国低碳转型过程中决策层和实际操作层面中间的差距非常巨大。而现实情况也正是如此。2014年8月中国国务院发布以生态文明考核的办法，并出台了细则，但是2014年底国家发改委并没有真正执行，中国传统的GDP考核办法仍然一直沿用，说明转型的迫切性和全社会包括政府转型能力普遍不足所形成的巨大鸿沟，在短时间内很难缩小。整个社会层面对什么是低碳，如何开展低碳减排，除了少数减排行业的从业人员，基本还属于空白。包括政府机构在内的大多数人仍然认为这只是概念。
此前，根据世界银行预测，2020年全球碳交易总额有望达到3.5万亿美元。随着2017年全国碳排放权市场建立，中国碳排放整体市场规模有望成倍放大。碳排放配额可能涉及30亿至40亿吨，市场规模千亿级。业内人士认为，随着全国性碳交易市场建设步伐加快，提前布局碳排放碳金融领域的上市公司有望获得先发优势，分享千亿级别的市场。
国家发改委应对气候变化司副司长蒋兆理指出，目前预计首批纳入企业数量在7000-8000家，。而在2020年之前的全国碳市场初期运行阶段结束之后，将会降低门槛对碳市场纳入企业进行扩容。2016-2020年为全国碳市场第一阶段，参与企业范围涵盖石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力、航空八大行业。而蒋兆理透露，根据国务院要求，新能源汽车的配额也将纳入碳市场的管理，而在八大行业里，凡是1万吨标准煤的消耗量，3年平均达到1万吨标准煤的企业都必须加入。2020年以后是全国碳市场的第二阶段，即完善和拓展阶段，扩大参与企业范围和交易产品，发展多元化交易模式。
(本文原载于《中国人口˙资源与环境，2016年第26卷第8期》)
作者单位：中国社会科学院城市与环境研究所
