华东电网市场化启示录(一)

2016-01-06 来源:本站编辑




  历时三年的华东电力市场试验,是迄今中国走得最远的电力市场化尝试。2006年,试验戛然而止,无疾而终。如何对待这场市场化试验的遗产,如何厘清政府与市场的边界、理解垄断与竞争的关系,进而稳步推进市场建设,仍然是各方求索之未竟之局。

  2015年4月下旬的一个上午,一场大规模的日前电力市场培训会议在华东电网公司大楼内进行。这是中国唯一试验过日前市场的交易机构所在地。

  一位嗅觉灵敏的与会者判断,这是为下一步改革做好准备,下好先手棋。“判断真改革还是假改革,就看到底要不要搞市场。”

  2003年起,华东电力市场先后进行了市场设计、月度竞价交易、日前竞价综合模拟运行和两次调电试运行。

  这是中国迄今为止走得最远的电力市场化尝试。

  2006年,华东电力市场试验戛然而止,无疾而终。

  如何对待这场市场化试验遗产,如何厘清政府与市场的边界、理解垄断与竞争的关系,进而稳步推进市场建设,仍然是各方求索之未竟之局。

  力推区域市场2003年3月20日,国家电力监管委员会挂牌成立。

  “5号文件当时没写电监会的级别,李鹏委员长的意见是这个机构非常重要,应该给一个比较高的级别,就正部级。曾培炎同志跟我商量,他认为定级别不是我们这个层级来说的,如果高层有意见我们照办就可以了。最后五号文件是拿到政治局讨论的,讨论时提出电监会给正部级,我们回来就修改了5号文件。”原国家发改委副主任、国家能源局局长张国宝回忆。(详见《南方能源观察》2012年3月刊)

  在这一正部级机构的主要职责中,第三条为:参与国家电力发展规划的制定,拟定电力市场发展规划和区域电力市场设置方案,审定电力市场运营模式和电力调度交易机构设立方案。

  在正式挂牌的前五天,国家电监会在上海召开了区域电力市场研讨会。时任国家电监会副主席史玉波在出席此次会议前,已经在全国各大区域考察过,物色合适的试点。

  会议后,史玉波征求华东方面的意见:“搞区域市场,你们有没有信心?”一位与会者说:“其实我们当时没多少信心,此前是省里试验过电力市场,但区域层面没搞过,对电力市场没什么概念。”时任华东电力公司总经理邵世伟回答说:“搞就搞嘛,市场嘛,没什么大不了,省里能搞,区域也能搞。”

  此时的华东电网公司亦还没正式挂牌。

  组建区域电网公司,是该轮电力体制改革的重要内容之一。

  此前,国家电网公司向国家发改委报送了关于东北、华东电网有限公司组建方案和章程的报告,国家发改委很快予以批复,并要求两家公司成立后,要培育区域电力市场,统一优化配置区域电力资源。

  2003年9月28日,华东电网公司和东北电网公司同日正式成立。显然,在国家电网的五家区域公司中,这二者率先成立的原因在于,他们要承担推进电改的任务。

  此前的6月2日,国家电监会已经下发了《关于开展华东电力市场试点工作的通知》,决定在华东地区进行电力市场建设试点。电监会的期待是,这一区域电力市场将从第二年的4月1日起试运行,也就是说,留给他们的准备时间已不足一年。

  组建之初,电监会最重要的使命在于“培育电力市场和推进电力体制改革”,推动建设市场便成为其主要任务。电监会一位负责人在内部强调:“举全会之力,加快推进区域电力市场建设。”

  上世纪80年代,中央鼓励多家办电,以解决全国范围内严重缺电的问题,但在电力供需平衡后,各省自己的电厂生产与建设,意味着税收、就业的增加,由此,甚至出现外省低价电也不要的怪现象,其突出表现便是“二滩弃水”事件。2000年6月13日,时任国务院总理朱镕基在《二滩水电站有关情况》上批示:“造成如此大的浪费,主要是电力体制改革之后,必须改变省为实体的现状,实行跨区域设公司,厂网分开,竞价上网,多发水电,限制火电,关停小电厂,这样每年可能节约发电成本以百亿元计。”(详见《南方能源观察》2012年10月刊)由此,当轮电力体制改革拉开序幕。

  首任电监会主席柴松岳曾执掌一省经济,深知“省间壁垒”弊端。

  厂网分开前,华东电力集团拥有的发电容量和发电量仅约占总量三分之一左右。此时的华东四省市均有当地政府直属的发电投资企业。由于合同承诺的存在,包括ipp(独立发电商)电价承诺和电量承诺;加上地方政府的经济利益及还贷的要求,使得省内ipp不可能进入跨省电力、电量竞争,阻碍了大区资源优化。

  就全国而言,在单一的省份中,往往存在一家发电企业的市场份额过大的情况。华北电力大学的一项研究表明,当时全国有三分之二以上的省份存在企业拥有不同程度市场力的现象。

  略有争议的地方在于,区域电力市场范围是否必须与国发5号文划定的六大区域相一致。

  有专家认为,只要市场范围跨过省界,就应该被视为区域市场。因为中国地区之间差异太大,在改革初期,市场发育程度不均,所以没有必要把大区域内的所有省份都纳入市场的范围中统一行动。对于部分省份而言,参与市场的需求和收益都不明显。

  他们提出设想,先将处于经济中心的省级市场同与之网架联接最紧密的相邻市场统一,再逐步扩展到大区全境。这种模式实际上避免了由来已久的区域市场和省级市场的争论。

  当时相对受推崇的候选者是华北的京津唐电网,从电网结构、市场意识和电价水平来看,这一区域具备跨省区域统一市场的条件,可先从京津唐做起,再逐步把河北南部、内蒙西部、山西、山东等纳入市场。当时的华北电监局曾就此作了深入研究,思路是从分市场演化至区域市场。

  另外的观点则认为,缩小范围的区域市场建设不会降低跨省市场的起步难度,参与博弈的主体也不会因此而减少,不会减轻对其他市场主体的削弱力度,博弈的强度不会因此而降低。

  无论如何,省级市场不利于电源建设和电网运行优化,这一点在当时成为共识。决策层判断,建设电力市场是电力改革的主要内容,区域电力市场建设是当前市场建设的重点。

  因此,柴上任后即力推区域电力市场建设,主张在区域电网范围内实现竞价上网。

  2002年11月底开始,仅用时6个月,电监会就起草完成了四份指导文件,希望能为即将到来的区域市场新时代确立一套游戏规则和指南。《关于区域电力市场建设的指导意见》主要规定区域电力市场建设的目标、模式、步骤等基本思路;《电力市场运营基本规则》定位于对区域电力市场的基本要求,主要解决市场成员在市场竞争中“怎么办”的问题;《电力市场监管办法》主要规定监管机构在电力市场监管过程中“管什么”和“怎么管”的问题;《电力市场技术支持系统功能规范》重点解决电力市场技术支持系统的规范统一,目的是保证市场条件下电力系统的安全运行,促进电力市场之间的衔接。

  两马赛跑区域市场需要将区内各省所有发电公司都集中在一个交易中心进行竞争。一般认为,完全具备条件的只有东北。2002年底,电监会党组就决定要在东北试点。

  东北的条件满足了人们对建设市场的期待。从电网看,“东北是我国最早形成的跨省统一电网”,长期实行统一规划、统一建设、统一调度、统一核算和统一管理,“形成了比较完善的跨省主网架”。从电价看,“东北三省综合销售电价水平比较接近”,有利于新电价机制的形成。从历史看,1998年开始,东北三省就积累了一定的电力市场经验。到了2003年时,东北地区电力供需环境相对宽松,正是引入竞争机制的好时机。

  第二个试点则是华东。筹备区域市场前,华东电网基建投资规模为历史罕见,既解决了华东三省一市(含上海、江苏、浙江、安徽,福建此时还没纳入华东区域)电力公司送受电矛盾,又为区域电力市场发展提供了物质条件。

  在电监会推动区域市场建设前,华东公司已经委托国家电力公司动经中心等机构,开展过区域市场的咨询研究工作。“这些工作的意义在于,观念意识有了转变,对市场有了新认识。”

  推动在华东区域试点的还包括之前的省级市场试点。1998年12月,国务院批准浙江、山东、上海、辽宁、吉林、黑龙江等省市为第一批“厂网分开、竞价上网”的试点地区,此时浙江的省长正为柴松岳。当时上海市电力市场采用“期货电能交易+现货电能交易”模式。这一模式诟病略多,但当地部分人士颇为认可。浙江电力市场采用“全电量竞争+差价合约”的现货市场模式。

  对于省级市场试点,时任国家经贸委电力司司长的史玉波曾评价,浙江模式初步形成了市场化运行的规则制度,建立了技术支持系统。在垂直一体化时代,竞价的意义更多在于促进电厂的规范管理,建立公司制制度,以及推动电价形成机制和管理制度的改革。


亲历浙江电力市场试点的柴松岳对华东建设区域市场很有信心。“当时浙江省缺电到连省里都怕了,希望通过市场的方式促进电力发展。浙江市场的做法比较合理,政府行为真的变为了市场行为。”华东能监局一位官员说。

  敲定两家试点后,电监会派出两位副主席分别“督战”,史玉波联系华东,由市场监管部具体负责;另一位副主席宋密联系东北,由供电监管部具体负责。

  按照最初的设想,区域市场建设要遵守“积极稳妥、因地制宜、试点先行、梯次推进”的原则。2003年选择部分地区进行试点,2004年和2005年再按条件依次启动其他区域电力市场。用三年左右的时间,“遍地开花”,初步形成华北、东北、华东、华中、西北、南方等六大区域电力市场。

  “三年内形成6大市场,可能低估了市场建设的复杂程度,市场不那么容易开花。”一位电力专家说。

  在他看来,一般而言,试点的意义在于在“破”与“立”之间,探索出建设区域市场的路径和基本规律,解决已知的难题,应对未知的困难。要建立一个庞大、复杂的电力市场,要花费大量的时间去协调、设计和模拟运行。仅仅用一年时间去试点,第二年就启动其他市场,就会失去试点的作用和意义。

  对于电监会来说,同时推行两个区域试点的出发点之一在于,在各个区域试验不同的市场,尽可能妥善处理各个区域的不同市场环境,形成不一样的市场模式。

  电监会的文件推荐了统一市场和共同市场两种模式。无论采用哪种模式,在同一区域内,都应该按照统一规划、统一规则的原则进行设计和管理。竞争模式也推荐了两种,一是采用全电量竞价加差价合约方式,二是采用部分电量竞价加物理合同方式。

  同时推行两处试点,或许是为了加速区域市场的形成。但是让一个新生机构抽出两个团队分别牵头负责两个不同的市场建设,毫无疑问地分散了电监会原本不足的基础力量。

  “更好的安排可能是,北京层面由一个领导带一个团队同时指导两处试点,允许两边试点做出不一样的设计。”华东能监局一位官员说。

  “分散之后,赛马不一定能赛出好结果来”。原电监会的一位官员认同这一判断。他认为,现在回过头来看,不应该强调区分华东还是东北,应该先集中人力物力搞明白一个市场,形成普遍性的认识,然后再结合各自特点去建设。

  无论如何,北京的战鼓已经擂响。两场巨大的试验即将开始。

 “公平、公正、公开”上海。南京东路201号。华东电力大楼。

  华东电网公司挂牌不久后,成立了体制改革工作小组,组长为华东电网总经理助理、体改办主任。两名副组长分别为财务部负责人和调度中心负责人。体改小组负责公司改制、主辅分离、发电企业剥离和推进等,调度中心负责人则负责推进市场的建设、软件、系统建设和规则。

  此前下发的试点通知要求,华东电网公司与华东电监局成立三个专门工作组,承担试点方案设计、技术支持系统开发、市场监管法规起草等工作。

  市场模式与交易竞价方式工作组由华东公司牵头,负责提出华东电力市场总体设计方案,包括市场模式、竞争及交易方式等,负责拟定华东电力市场运营规则,提出调度交易中心设置方案以及调度关系调整方案。

  市场技术支持系统工作组负责完成华东电力市场技术支持系统的设计及总体开发,也由华东电网公司牵头。

  市场运营法规及监管工作组,负责提出华东电力市场监管实施办法等配套法规,负责完成市场成员的资格、准入、退出及许可证管理工作。此项工作由华东电力监管分支机构牵头。

  “一旦确定要做了,我们就全力以赴了。”接到任务后,华东电网公司的设计工作组先到浙江调研其省级市场试点情况,然后跟一些咨询公司学习。

  “我们就想做一个中立的市场平台,能规范运行。电网公司本身不谋求太多利益。”一位设计者说。他们希望能在建设电力市场后,能够同时配套输配电价改革,让电网公司获得固定、合理的收益。

  华东电网公司时任负责人被誉为一位市场观念很强、思路很开放、具有法制观念的领导者。在很多内部会议上,他明确说:“由我们负责搭建的这个市场平台想要有生命力,那就必须做到公平、公正、公开,要是站在电网公司立场去设计这个市场,那么这个市场是不会有什么生命力的。给你一根棍子,你就对着发电企业打,那肯定是有问题的。”

  华东电监局一位官员说,只有华东电网公司才真正理解这个系统,理解这个市场。他说:“在市场建设这事上,华东公司站得很中立,推进比较积极,处理得比较公正。从规则上讲,做得很公正,感受到他们的出发点是为了设计和建设一个好的市场平台。”

  2003年11月13日,华东市场试点领导小组第一次会议召开,审议《华东电力市场试点方案》。国家电监会、国家电网公司、华东电网公司、华能、大唐、华电、国电、中电投、华东五省(市)电力公司,浙能集团、中电联的相关负责人均参加此次会议。

  试点方案确定了华东电力市场的具体范围包括上海、江苏、浙江、安徽、福建四省一市。将分三期实施,各期的阶段性目标和内容安排包括:一期采用统一竞争、分区控制、协调运作的模式;二期实现由区域统一运作、统一控制;三期在售电环节引入竞争机制,建成完善配套的华东电力市场体系。

  其中第一期采用合约交易为主、现货交易为辅的方式,交易类型主要包括年度合同、月度合约竞价、日前现货竞价和实时平衡。建立华东电力调度交易中心和省(市)电力调度交易结算中心,月度与日前现货竞争在大区平台进行,年度合同与实时平衡在省(市)进行。市场运作初期实行单一制电价加有限竞争模式,具备条件时及时转入两部制电价。

  领导小组同意,针对目前华东地区电力供需偏紧的形势,以及市场建设初期配套改革尚不能完全到位的实际情况,方案设置了四条保证市场运作安全的措施:第一是采取有限竞争,初步确定竞争电量占全年发电量的15%;第二是市场最高限价;第三是实行市场干预和中止;第四是建立市场平衡账户,由电力监管机构和政府有关部门按规定监督使用。

  方案的艺术监管机构最大的诉求在于市场运作,通过区域电力市场改变电力定价机制和交易模式,培养并建立各方的电力市场化理念。而市场要运作的前提是市场交易能够平稳起步,因而对设计者而言,调动各方积极性,让各方都愿意配合成为重中之重。

  于是,他们在设计时考虑了以下四点:第一,华东电力市场存在历史的传承,所以一定要充分尊重历史,稳妥起步。第二,华东电网是中国最大的一张电网,也是至今世界上最大的一个同步电网。电网运行的安全必须放在重中之重的位置。第三,要充分考虑未来市场的发展,每一次改革不能为下一步改革制造新的障碍,无论这个新举措目前看上去多么有效,都不应该为今后的改革建筑一道不可逾越的围栏。第四,还要充分考虑华东电网区域最终用户的电价承受能力,不能因为建立电力市场而给华东地区经济发展带来过多影响。

  建设区域市场首先要赢得省级电网公司的支持。方案提出了“三不变”——安全责任不变、调动范围不变、结算方式不变,省级调度还是按照原来的方式操作,只是指令发生变化。这一方案不改变现行的电网调度和安全职责,保持现行电能结算模式,也能通过区域电网公司、各省市电力公司和发电企业之间的协调运作,确保电网安全。

  “这就是妥协。”一位设计者总结说。

  此时的国家电网公司也很积极地做省级公司的工作,要求配合区域公司组织好、参与好区域市场试点。
 
  在一次内部会议中,五省市省公司的负责人都强调省里参加区域市场的各种特殊以及难处。华东公司负责人说:“省公司谈的这些问题是确确实实存在的,但从方法论上谈,我们要抓住事物的主要矛盾,我们要看准这个事物发展的普遍性,再兼顾这些特殊性,只要这些特殊性没有大到影响这个事物的性质,我们就还是应该抓住普遍性,解决普遍性问题,解决主要矛盾。”由此,省级公司的顾虑和不同意见得以平息。

  为了争取地方政府的支持,市场设计者在设计市场规则时,把政府宏观调控和市场化改革做了结合。这也是这份市场方案的艺术性所在。

  考虑到市场初期市场各方的承受能力,初步控制竞价比例在年度电力负荷预测和年度计划利用小时数的10%左右,平稳起步。

  这是五省市政府可接受的底线。在征求意见时,各省市政府一致认为,统一竞价电量空间不宜过大,“最大承受力”为年度政府授权合同的10%左右。根据此意见,中长期合同将覆盖90%的发电量,同时可以采用双边交易等措施避免统一竞价成交量过大。“这种市场模式接受了当前存在的各种交易形式,充分尊重目前电力电量平衡、电力投资基本以省为单位的现状;又以全网优化实现了基于市场机制的省间电力资源的调节余缺。”一份调研报告评价。

  华东采用“全电量报价竞争,部分电量按竞价结果结算”的市场模式。全电量报价竞争,是将全部电量纳入市场竞争的范畴,实现电能价格的正确发现。部分电量按照竞价结果结算,便于市场平稳起步。竞争机组先将大部分电量与电网企业签订合同,然后参与日前市场竞争。这种模式较好地将当时的电价管理方式和市场机制衔接起来,政府审批和分配形成的发电企业基本利益格局未受大的影响,有利于市场平稳起步,实现计划模式和市场模式有机结合。

  “90%的电量能保证发电厂回收全部成本,还能产生盈利。争取10%,是为了吃得更好。”一家发电企业代表说。

  在一个完全新生的市场中,对发电企业的挑战是,如何理解灵活的竞争机制,根据自身的发电能力,通过自己的合理报价行为,采取最为有利的市场博弈策略进行发电报价。

  有些企业很快反应过来,这些企业往往是2002年厂网分家之前就已经独立存在的企业,例如华能和华润。2005年,为了应对华东区域市场,华能集团在上海成立了华能集团华东分公司。

  设计者设想,在市场日后推进过程中,逐步增加参与竞争的发电企业范围,加大合约交易市场化的比例,扩大竞争力度,适时推出金融合同交易、辅助服务交易以及输电权交易等新的市场品种。

  这些近乎生僻的词汇,对于一些长期以来仅关注运维的基层发电企业负责人来说,并不容易理解。一家发电集团华东公司的市场部经理说,原来电厂的日子过得很舒服,政府分配电量,审批价格,厂长管好设备就行,旱涝保收。“长期在电厂工作的厂长或经理们本应是市场中的核心参与者,但是电厂的工作性质为其带来极大的思维限制。现代发电厂内全是高压高温的危险设备,不按照规则去运行,就会出问题。每一个工种、每一个设备,都有很多的规则来规范员工的行为,不允许员工动脑子,不鼓励创新。因为一动脑子、一创新就担心出事故。”这种氛围之下,电厂本能地对作为新生事物的电力市场有所排斥。

  但是这是大势所趋,不跟上就是把市场拱手让人。

  仍然有一些厂长难以转变过来,其极强的自尊心和知识结构又导致难以从头开始学习。在一次电力市场规则培训会上,一些厂长被授课讲师疏忽几次后,不再参加类似培训。一些发电企业以此表明建立市场的时机还没成熟。于是,在一次动员会上,华东监管机构一名官员说:“这一有国家主管部门支持的电力市场你们都有顾虑,那平时你们的一些交易为什么没有顾虑?”

  此话一出,发电企业便不好多说了。

  简版pjm对交易模式的选择,华东电网公司的电力市场专家面临很多选项,如澳大利亚差价合约模式,美国pjm模式和北欧跨国市场模式。澳大利亚模式是浙江试点省级市场参考的对象。pjm模式此时热门得大红大紫,美国酝酿标准市场设计时就是以pjm为蓝本。北欧跨国电力市场的建立和运营则是国际上较为成功的范例。

  经过密集的研究和交流,华东市场设计者希望建设一个简版的pjm。作出这一决定的最重要依据是,和pjm一样,华东电网也是调度交易一体化的。在pjm中,电网资产不在iso内,但其扮演着调度和交易者的角色。

  设计者在研究市场模式时始终讨论一个问题,“我们需要解决什么问题”。

  厂网分开后,中国的电力工业面临一个未知的疑问——“谁来协调规划电源建设和电网建设?”以前厂网一家的时候,由国家电力部和省一级的电力局负责制定电力规划,包括电源规划和电网建设规划。厂网分开之后,发电集团只做各自的电源建设规划,电网公司负责电网的规划,两者之间的交流是不够的。分家后,发电企业已经开始跑马圈地,只要拿到“路条”,不会有人关心电网接入的问题。电网公司也是按照电网的思路和节奏建设,本应是同步的规划严重脱节了。

  一位参与设计的工程师说:“我们觉得,引入这一市场模式,能解决亟待解决的电网建设跟电源建设的协调配套问题。”这种模式之下,一个带有节点电价的市场中,发电企业在某一个地点的机组参与市场竞价,由于网速、堵塞,将会影响产品的价格,而这一价格信号将会影响发电企业的投资决定。“这一方式非常好,解决厂网分家后,发电跟电网在规划上‘老死不相往来’的问题,所以就选节点电价模式。”上述设计者说。

  采用节点电价形成机制,既解决了全网电能资源优化,又合理体现了各省市的电价水平差异。华东电力市场根据华东地区电源布局和电网结构,计算带有地理位置信息的节点电价,真实准确地反映了输电阻塞和输电距离。在第二次调电试验中,节点电价发挥了作用。浙江的加权平均电价为 227.17 元/mwh;安徽的加权平均电价为 219.01 元/mwh,表明节点电价体现了省市之间合理的电价水平差异,在促进电力资源合理流动的同时,保证了各省市的电能需求和合理利益。

关键词: 核电