德州大学教授baldick ross谈电力市场筹建的基础要素

2016-01-06 来源:本站编辑



  无立法不市场,有了法律框架之后,市场所有的参与者一起参与制定详细的市场准则,并以此为运营指南。不过,立法、参与者决策仍不能解决一个问题:投资者会为了维护既定利益阻挠某些市场改革

  1995年德州议会出台《373号法案》(senate bill373,sb373),正式启动电力工业市场化改革,在发电侧率先引入竞争。此后,1999年德州议会《7号法案》(senate bill 7,sb7)出台。sb7为电力工业市场化改革设立了明确的时间表,规定2002年1月4日电力市场必须全面开放——批发侧形成集中交易的现货市场,售电市场全面开放。

  这意味着德州必须在两年时间内完成批发现货市场和售电市场的设计,并全面开放运行。当年,作为改革执行者的公用事业委员会(puc)和后来的市场运营者、系统运营者ercot可谓都是“新手”,puc所制定的每一项准则都是新的尝试,在2000年以前连市场设计部都没有的ercot在市场建立过程中更是经历波折无数。

  经历了批发市场试点价格失控、售电开放试点控制系统崩溃、市场力遭到滥用、市场机制不完善等种种挑战后,德州ercot市场在2010年节点市场全面投入使用后——在电力市场化改革启动15年之后,进入了平稳成熟的状态。ercot电力市场也被赞誉为北美最为活跃的电力市场。

  德州电力市场从无到有的关键是什么?建立电力市场的基础是什么?eo记者两度对话德州电力行业泰斗、德州大学教授baldick ross,由亲历者来梳理本次市场化的关键点。

  法律是前提

  首先要问,为什么要进行电改?电力工业市场化改革是一个非常复杂的过程,要把一个被几个垂直一体化大玩家包揽的行业,转变为一个多主体互动的市场,必须意识到这一改变的复杂性。电力市场的历史很短暂,但是电力工业那些庞大的设备、发输配售固定的模式已经存在了数十年,改动并非一朝一夕之事。

  显而易见的一个例子是,原有的发输配售用的买卖关系、合作关系,市场化之后怎么办?原来各自内部平衡、很少与其他电力公司互动的垂直一体化电力公司,市场化之后要把所有的调度、规划集中到一个控制中心,这种整合怎么完成?这其中包含合同、产权、所有权等诸多法律问题。

  电力工业去管制化过程中的其他方面亦是如此,都关乎法律问题,而不仅仅是电力工业的问题。

  电力市场的设计离不开完善的法律。如果没有完整的法律框架,想要成功完成某一行业的“重组”、“改革”几乎是不可能之事,因为法律一旦存在漏洞,投机者就有太多漏洞可钻。美国民主制度已经存在200多年,对立法有一套完整的体系,这也是很多电力市场得以繁荣的基础之一。

  曾有一位印度尼西亚的学生问ross教授,电力工业重组该怎么开始?ross的回答是,得先解决腐败问题。这位学生很疑惑,为什么说电力市场要先谈国家腐败,毕竟任何国家、任何层面都可能有腐败存在。ross的解释是,如果市场参与者的合作关系、合同都是可以被干扰、被扭曲的,那它如何正常运营?市场如何吸引更多参与者?这不是管理手段可以解决的纠纷,而需要法律在一开始就设定好——比如,有严格的《合同法》。

  当相关的法律存在了,参与者也会依据法律行事,依据法律去签订合同、进行合作,履行责任和义务。大家都有相同的法律可依照,无论谁想在市场过渡中、在竞争中为自己谋利,合法合规则可,如不合法,则会受到严厉的法律制裁,这样市场才能健康地发展起来。因此,法律框架完整是最首要的前提。

  法律明确以后,之后的市场规则制定、去管制化才会随之而来。

  规则是框架

  德州在1999年sb7出台后,到2002年1月1日市场全面开放,不到3年的时间里,需要把sb7的法律条文转化为市场准则和市场设计蓝图。

  立法会之下的puc是改革方案制定者,puc需要依据法律更改其pura——市场准则产生于这一个层面。puc之下的ercot是市场运营者,ercot需要承担最终的市场运营——市场设计产生于这一层面。但在2000年以前,ercot没有完整的组织结构,还不真正具备设计市场、运营系统的能力。

  在这里,德州有一个非常有效的机制——stakeholder process(参与者程序),由市场所有的参与者制定最详细的市场准则。当时ercot的主要职责就是召集各方参与者进行市场设计的讨论。

  ercot提出一个大的方向、需求,参与者们分领域、分小组讨论,讨论结果经过ercot各方都通过后,上报puc,puc核准通过后生效,ercot的工程师再将其转化为系统设计语言,交给开发商去开发市场运行所需的硬件和软件系统。

  集合各方智慧,各方在争论中相互博弈、妥协,得出一套大家都认可的市场准则,这是德州在1999年sb7出台后两年时间里就把电力市场建起来的核心驱动力。

  还是丘吉尔的那句话:民主是最烂的政府形式中相对不那么烂的一种。stakeholder process也是如此,这是一个目前看来最不差的形式。stakeholder process是北美各个电力市场普遍采纳的议事机制。

  即便它有很多问题——比如有财势的参与者可以买通参与市场设计的人,以达到他们的目的,大的发电商、输配电商都有财力这么做,因而受损的就是势单力薄的用户一方。这是stakeholder process需要进一步改进的地方,它本身就是一个无法让所有参与者利益得到保障的机制。这是“政府力”可以发挥作用的一个点,但这并不是监管。欧洲的电力市场可能更多采取的是专家委员会模式,专家委员会代替政府去撰写市场设计准则,因此他们也往往代表的是政府意志,而非参与者意志。在ercot也有采用第三方,但这种第三方是“第三方独立监管”,对市场设计有建议权,并非市场的设计者。

  sb7篇幅不长,pura关于电力市场的章节也不多,但最终转化到ercot操作协议,就是非常详细的框架。2005年节点市场的设计初稿已经有500多页。在经历多次修订之后,如今的篇幅更是远远不止于此。操作协议扮演“操作指南”的角色,它还将面临继续补充和修订,直到足以覆盖市场运行的方方面面。

  在区域市场启动两年后,2003年人们就开始考虑转向节点市场。ross教授当时受雇于一个发电商群体,代表它们在puc和立法会发出声音,说明区域市场的不足和对节点市场的需求。

  电力市场启动后最大的变革又一次经历自上而下的决定后,ercot开始设计节点市场。直至后来2010年,节点市场正式投入使用。这些在ercot的网站上都可以找到,不仅有助于市场参与者参与市场,更有助于他们发现其中的问题,这样市场规则才能不断被完善。

  规则设计需考虑整体性

  但stakeholder讨论要到一个什么程度?ross教授认为不应过分细致,太注重细节的话,讨论将过于冗长。stakeholder process是把法律和puc准则转化为市场框架,而框架如何塞满、设计语言如何撰写,则应交给技术团队、专家团队。

  市场需要整体性,不应在个别细节上让所有人花费过多时间,有些问题是在操纵中可以逐步被解决的,而其他不是这个部分的人也无法准确判断这些专业问题到底在哪。

  另外,当时ercot把市场协议转交给开发商,是把不同部分交给了不同的开发商,比如管理系统和数据系统是不同的团队在开发,这是一个很大的问题。每个开发商只负责自己的部分,整合就是很大的问题,在整合面上出现问题,应该谁来修?开发商之间就会相互推诿,谁也不会承认那是自己的问题。

  所以这种情况下,必须有一个明确的责任意识、合同意识,几个开发商都来开发,没问题,但ercot必须负责把所有开发商开发的不同环节整合起来,并对后续问题承担责任。这是我在工作经历中观察到的很有印象的“教训”。

  看清阻力和代价

  一开始德州ercot批发现货市场采用的是区域市场模式,后来很快就开始争论向节点市场过渡。第一次设计市场只有不到三年的时间,第二次市场再设计则花费了更长的时间。区域市场的确存在很多考虑不周的问题,节点市场也的确有效得多。

  但是,为什么用区域模式?为什么又向节点模式过渡?节点市场设计为何花费更长的时间?这不是必然过程,也不是决策者一己之意志,是要看面临什么问题、最终想要达到何种目的,如何理性看待目标和代价。

  一个市场从无到有,产生一套新的规则制度会面临许多问题。最初,大家会想构建一个最接近完美的市场模型。但这样的市场模型必定是复杂而且容易出错的。所以在大家经验不足的情况下,出于规避风险的考虑,人们会倾向于从一个简单的模型开始尝试设计市场。这就产生一个问题,一个简单的市场模型伴随着随后大量的变动——这也是区域市场的实际遭遇。

  后续虽然决定转向节点市场,但这会影响各方投资者对市场环境的信心。举例来说,如果想建一个发电站,它将至少运行三十年。发电商根据当时的市场条件为发电站选址——根据区域市场的市场规则去规划。但几年后由于政策改变——要向节点市场过渡,这就导致市场环境改变,原来选址的地点在节点市场模式下并不是一个好位置,极可能导致发电商利益受损。作为投资者,是不希望规则发生变化的。

  所以在市场设计中存在这样一个压力:投资者出于自己利益的考虑,会倾向于阻挠某些市场改革,哪怕这项改革被证明是有益的——当时决定放弃区域模式的时候也是如此。很多参与者,尤其是区域模式下受阻塞的既得利益者,他们高声反对向节点市场过渡。他们的理由也很有说服力:目前的阻塞问题的确会导致推高市场成本,但设计一个新市场所需的成本可能更高,潜在风险或许会带来更严重的后果。

  在电力市场框架的搭建中,决策者大可向已有经验学习。中国的电力市场设计,也应学习世界上已有市场犯过的错误和因此得到的教训,这将大大减少走弯路的风险。

关键词: 核电