参与交易是否影响补贴?——语焉不详的风电政策引发不必要的争议

发布时间: 2020-04-20 11:50:06   来源:风电顺风耳  作者:宋燕华

  对于政策的应用有三重境界,一是政策发布以后的解读,这属于从业者的本分;二是政策发布前的预测,这要依赖于长期的洞察力和政府关系;三是在制定中影响政策,将对自身有利的条款写入其中,这需要足够的影响力。

  从财建〔2019〕275号文发布开始,风电行业对政策又多了一种解读,那就是由于表述语焉不详而导致的解读争议和忧心忡忡,每到组织电力交易的时点就会被往事重提,亟需政策制定者予以澄清。

  原由

  2019年5月,财政部发布《关于下达可再生能源电价附加补助资金预算的通知》【财建〔2019〕275号】,通知各省2019年可再生能源电价附加补助资金拨付及有关事项。由于此前多次下发补贴,这个文件本是明确补贴拨付事项的例行文件,重点应放在发放的金额和分配上,但是由于文末出现的一个公式,导致各方存在重大的解读分歧,部分主体甚至认为其中“饱含深意”,风头盖过文件主旨。

  引起争议的是文件第二段关于补贴额计算的公式:

  “1.按照上网电价(含通过招标等竞争方式确定的上网电价)给与补贴的可再生能源发电项目:补贴标准=(电网企业收购价格-燃煤标杆上网电价)/(1+适用增值税率)。

  2.按照定额补贴的可再生能源发电项目:补贴标准=定额补贴标准/(1+适用增值税率)”

  其中,“按照定额补贴的可再生能源发电项目”主要指生物质发电项目、分布式光伏、早期发电商自费建设的接网工程等以定额补贴的项目,存在争议较少。而对于适用于大多数风电、集中式光伏项目第一个公式,何为“电网企业收购价格”?各方理解存在重大偏差。

  2009年,发改委首次公布《关于完善风力发电上网电价政策的通知【发改价格[2009]1906号】》中即指出,“风电上网电价在当地脱硫燃煤机组标杆上网电价以内的部分,由当地省级电网负担;高出部分,通过全国征收的可再生能源电价附加分摊解决。”

  为此,长期以来,行业普遍认同风电项目上网电价应包括脱硫标杆电价和绿电补贴两部分。其中,脱硫标杆电价由电网公司逐月支付,绿电部分补贴需根据进入目录及补贴拨付情况而存在延迟发放。上网电价也就是上文提到的“电网企业收购价格”,应没有争议,而且历年补贴发放也是在按照这一原则执行。

  争议

  但是,近年来由于电力供过于求的局面以及全面推行的电力交易市场化进程,三北地区风电项目普遍需要参与电力交易,以更低的月结电价促进消纳,新疆、蒙西的交易价差尤其巨大。

  交易价差主要体现在实际月结电价与火电标杆电价之间的差异。但是,在财建〔2019〕275号出台后,部分从业者尤其是地方电网、电力交易中心认为,“电网企业收购价格”指的是实际交易价格,如此则补贴电价应低于此前按照风电标杆-火电标杆的差额,并在组织电力交易时善意提醒发电商,不要申报过低的交易电价,避免补贴部分受到损失。

  

 

  但是,稍加思考就会发现,这一善意的提示是对政策的误读:

  首先,电网企业收购价格指的是考虑了电力交易的含补贴电价还是月结交易电价?如果是月结电价,比如新疆地区市场化电交易电价仅为0.06元/kwh,低于燃煤标杆电价,补贴标准为负数,照此理解,则无需补贴或者说需要倒扣补贴,显然与事实不符。

  第二,如果认为电网企业收购价格是包括了月结电力交易价格和绿电补贴的合计值,仍以新疆为例,月结电价仍为0.06元/kwh,这是政府通过要求新能源企业参与电力交易而少付了“燃煤标杆上网电价”的部分,补贴仍为0.33元/kwh,不应受到影响。否则,如果非要认为参与交易部分补贴受损,则会导致反复计算的自我否定,先由交易电价0.06元/kwh和潜在补贴0.33元/kwh得出0.39元/kwh的“电网企业收购价格”,之后再以此扣减标杆火电电价0.25元/kwh,认为度电补贴是0.14元/kwh。

  换句话说,如果度电补贴是0.14元/kwh,那么电网公司支付给发电企业的月结电价应为0.25元/kwh,而非0.06元/kwh,但实际上并非如此。那么,如果认为补贴电价如以上方式打折,则最后计算的结果就会变成月结电价0.06元/kwh,而补贴电价缩减至0.14元/kwh,实际综合电价仅为0.2元/kwh,再次代入公式,会出现循环降低的谬误。

  建议

  通过以上分析可知,部分从业者和地方电网的观点是完全站不住脚的误解。但引发错误观点的还是客观因素。

  一是措辞不严谨,存在歧义。

  在电力交易市场化以后,电网企业收购价格容易引起误解;而且在政策行文中,也多次提到风电上网电价、电网企业收购价格等说法,意同而音不同,应统一措辞并给出明确定义,比如改为上网电价(含通过招标等竞争方式确定的上网电价)更为合理,并可与历次的风电电价文件保持一致。

  二是政策出台时间的巧合。

  2019年年中,财政部曾组织对《关于促进非水可再生能源发电健康发展的若干意见(征求意见稿)》的征求意见,征求意见稿中确实曾经提出过将交易价差50%向补贴传导的意向。但在今年1月份出台的最终版文件中修改了方案,改为以合理利用小时数确定补贴额度。(详见《转平价还是等补贴?It’s a question!》)由于政策征求意见时间与财建〔2019〕275号文出台时间比较接近,了解了征求意见内容的主体会自然认为近期出台的文件传达了这一政策意图而出现对号入座。

  三是存在误读后各方并未及时进行沟通澄清。

  2020年1月三部委联合出台的《可再生能源电价附加资金管理办法》中,延续了这一公式的表述,仅基于火电电价机制转轨而将“燃煤标杆上网电价”改为“燃煤发电上网基准价”,再次挑起了部分担忧者的误读神经。

  对于政策来说,最好的解读者就是指定者本身。而对于解读者来说,准确无误的描述是用心解读的起点。

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