能源管理改革，是近一时期人们普遍关心的话题。因为，改革开放30年间，中国以能源消费翻一番支撑着国民经济总量翻两番。目前，我国的能源产量跃居世界前列，基本满足了国民经济发展对能源的需要。与此同时，能源工业也成为我国工业部门中效益最好、发展速度最快的行业之一。但是，能源行业也存在着许多人们普遍关心的问题，比如能源管理、资源结构等。为此，记者邀请国家行政学院经济学教研部教授董小君，结合新设立的能源管理机构，谈一谈中国与国外能源管理模式目标的相似和差异。
记者：一般来说，世界上许多国家都探索出适合自己国情的能源管理模式，比如有国家高级别的集中管理模式，有高级别的分散管理模式，有低级别的集中管理模式，也有低级别、分散的管理模式。您能先否回顾一下中国能源管理的模式变化？
董小君：建国以来,我国在能源管理体制方面作了大量艰苦的探索,共进行了16次变动。其中11次发生在计划经济体制时，5次发生在经济体制转轨和社会主义市场经济体制初步建立时期。改革开放20多年来，能源管理体系多次改革。改革开放时能源产业有四大部门：石油部、煤炭部、核工业部和电力部。1980 年成立国家能源委员会，两年后撤销。1988 年石油部、煤炭部、核工业部变为三家总公司，其政府职能加上电力行业成立能源部。1993年撤销能源部，成立煤炭部。1998年煤炭部降格为煤炭工业局。2001年撤销煤炭工业局。
但是，在几次能源管理体制改革，都没有触及到宏观的高层次的能源管理体制问题的要害。由于决策者把能源工业等同于其他的加工工业或制造业，没有认识到能源在国家发展中的基础作用，我国的能源管理不但没有强化反而被削弱。由此导致我国能源供需和能源发展中出现一系列问题。现行的能源管理体制已严重不适应国内外形势发展的需要。总的看，中国现有的管理模式：多头低效率的分散管理。
温家宝总理在关于国务院机构设置的说明中指出，能源关系国民经济、关系经济可持续发展和国家安全。为加强能源战略决策和统筹协调，方案提出设立高层次的议事协调机构——国家能源委员会，负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。这将是中国能源管理改革的一个良好开端。
记者：能源产业既涉及到石油、天然气等国家短缺战略物资,又涉及到煤炭、电力等国民经济命脉部门。同时,能源内部各行业之间的关联性和互动性很强,是一个有机的整体。这些是不意味着，能源产业需要国家在宏观层面上进行战略管理和统筹协调？
董小君：从根本上讲，能源管理是一个宏观问题，它离不开国家经济与社会发展战略、国家投资政策、价格杠杆等宏观政策和手段的综合运用。但我国目前的能源管理呈多部门分散态势,煤、电、油以及其他可再生能源的管理职能分散在十来个部门，没有一个集中的能源主管部门,这种模式与我国的能源供应、储备和安全等方面的需求是不相适应的。从现实情况来看，这种多头管理，造成运行成本过高，宏观调控乏力。
国内能源供应近年来多次出现大起大落，从2003年开始,出现了长三角的“电荒”,东北、华东、华南、西南等地区的“煤荒”与“油荒”；2004年,由于国际原油价格的一路攀升,国内成品油价格不断上调,各地区又频频出现拉闸限电的情况, 煤炭供应相应告急，都与政府能源宏观调控手段乏力有关。由于没有能源方面的综合管理部门，中国在国际能源合作中缺少话语权。如中国无法很好地开展与俄罗斯在能源政策方面的对话，没有合适的官员参加国际能源论坛与石油生产国、消费国展开对话等，错过了很多国际合作的机会。
记者：有研究表明，世界各国能源产业战略管理经历了几个不同阶段，比如从煤炭到石油、节能与能源需求多元化、重视环保与效率、能源背后的文明冲突等。中国能源产业的可持续发展，离不开能源管理体制的改革与完善，我国采取什么样的能源管理机构，是不是可以参考能源生产、消费大国以及转型国家的成功管理模式？
董小君：这一点很重要。中国有中国的国情，不能把国外能源管理的经营和模式，照抄照搬，但是的的确确可以从其他国家的成功探索中，汲取许多丰富的营养。从能源生产和消费规模看，我国能源管理体制与美国、加拿大的集中管理体制具有可比性。美国既是世界第一大能源生产国又是世界第一大能源消费国，据《世界矿产资源年评2002-2003》报道,美国2002年共消费石油8.94 亿吨,占世界石油总消费量的25.4%。美国的石油进口量占美国石油总需求的58%。其中约2/5的石油来自欧佩克国家,1/5来自波斯湾地区。
加拿大是世界上第八大石油生产国和第三大天然气生产国，随着加拿大油砂矿领域开采活动的不断增加，有望到2015年成为仅次于俄罗斯、沙特和美国的第四大石油生产国。加拿大能源在经济中一直占有重要地位。2005年，加拿大能源业产值为643亿加元，占加拿大GDP的6％；能源出口800亿加元，占出口总值的19％；能源贸易顺差460亿加元，比上年增长19％。其中，石油和天然气是加拿大最重要的能源资源，占整个能源生产结构的74％。
随着我国国民经济和社会发展第三步战略目标的确立，能源在我国国民经济和社会发展中的基础地位越来越重要。因此，北美能源管理体制，即设立国家能源部或国家能源委员会值得我国借鉴。
记者：能源管理的改革与探索，往往是转轨经济体制的“晴雨表”。转型经济是指由中央计划的经济体制向市场主导的经济体制过渡的一种准市场型经济体制。一般认为，中国能源经济与俄罗斯、印度等国家有强的可比性，像中俄两国以前均实行高度集中的计划经济体制，向市场经济转轨过程中面临着大致相同的问题。您怎么看待这一说法？
董小君：从经济体制看，我国能源管理体制改革与俄罗斯的集中管理体制即有可比性。俄罗斯设立国家动力部集中管理模式值得借鉴。从1992年至2003年，俄在能源工业推行了私有化。到2004年，国有企业石油和煤炭开采量在俄总开采量中的比重均降至10%以下。2004年以后，俄能源政策发生了很大变化，国家对能源工业、特别是石油资产的控制不断加强。为了最大限度地有效利用资源和能源潜力，2003年俄罗斯政府制定了《俄罗斯联邦2020年前能源发展战略》。俄罗斯能源政策的发展目标是：最大限度地有效利用资源和能源潜力，促进经济增长和提高国民的生活水平。
长期以来，印度实行高级别的分散的能源管理模式，设有煤炭部。近年来，印度政府特别重视对能源部门的统一领导，不仅设立了石油天然气部，而且考虑在“十五”期间建立一个由电力部、煤炭部、石油天然气部、原子能部和计划委员会的功能部委组成的最高能源委员会，协调能源工序各方以及之间的目标，并使国家能源政策得以有效贯彻。我国与印度的能源管理体制有一定的可比性。目前两国经济快速发展，同样面临着油气供需矛盾日益突出和对进口原油依赖性越来越强的严峻形势。根据国际能源署预测，中国对石油进口的依赖到2030年将增加到74％，印度则将增加到91％。因此，印度的能源管理体制即建立最高能源委员会对中国有一定的借鉴意义。
总之，中国是一个能源大国，同时又正处于工业化发展进程中，相对于能源需求来说，能源短缺将是一个长期的问题。中国需要一项长期的、持续的和全面的能源政策，应该照顾到煤油气电和再生性能源等各个方面，而不只是以项目为基础。这就需要从国家战略和国家安全的高度来构建一个宏观管理部门，承担起类似加拿大等国家能源部的职能，对能源工业实施宏观集中管理。
来源： 中国石油报 作者： 记者 陈金国
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