■王信茂

　　 我国电力工业发展目前还存在着一些阶段性或深层次的问题，比如电力主管部门重电力项目管理、轻电力发展规划管理，而对电力发展规划管理则重编制、轻实施、缺评估的问题就是一个大问题。主要表现在：电力发展规划的功能定位不清，编制主体界定不明，涉及电力的相关规划交叉重叠，缺乏有效整合；电力发展规划编制程序不规范，衔接协调不够且缺乏法律支撑；电力发展规划实施不力，随意性较大，缺乏评估调整机制；电力发展规划的编制和实施缺乏相应的责任追究机制。

　　 新的国家能源局诞生了，我们期望该局能花大力气加强电力发展规划管理。

　　电力发展规划管理的框架

　　 电力发展规划管理包括规划的编制管理和规划的实施管理。电力发展规划的编制过程包括规划的前期研究、规划草案的编制、衔接、审定及发布下达等主要阶段。电力发展规划的实施过程包括规划的检查、监督、评估与考核以及规划的后评估。电力发展规划管理的框架应包括以下几个方面：

　　 （一）科学完整的规划管理程序

　　 编制规划是电力发展规划全过程的开始。从搜集规划信息起，进行前期研究、规划草案的编制、规划的审核调整到规划的公布实施止，只是完成了规划的第一步——有了规划。有了科学的规划，不等于完事大吉，需要在规划的实施过程中，及时开展检查、监督、评估与考核以及后评估工作。只有当规划的目标实现时，才是完成了一个科学完整的规划管理过程。

　　 （二）统一衔接的规划体系

　　 电力发展规划的体系由不同规划阶段的规划、不同规划对象的规划和不同层级的规划所组成。

　　 １．电力发展规划按不同的规划阶段，可分为短期电力发展规划（时间为５年以下），五年电力发展规划，中期电力发展规划（时间为５－１５年）和长期电力发展规划（时间为１５年以上）。

　　 ２．电力发展规划按规划所涉及的不同对象，可分为总体规划（综合规划）、专项规划以及专题规划、专业规划。

　　 ３．电力发展规划按不同的规划主体，可分为全国规划、区域规划和省级规划。国家能源局要在国家宏观调控部门和国家能源委员会的统一部署下，会同国家电力监管委员会负责组织全国电力工业发展规划编制工作。根据我国国情，还要做好区域和省级电力发展规划，尤其是要做好区域电力发展规划。

　　 （三）责任明确、执行有力的检查、监督、评估和调整制度

　　 （四）客观科学的后评估制度

　　 规划后评估是在规划实施结束后，根据实际执行情况而不是预测推断的数据进行的评估。它对电力发展规划的目标、效益、影响等情况所进行的系统的、客观的总结和分析。

　　加强电力发展规划管理的思路

　　 （一）推进电力发展规划管理中的政府职能转变

　　 政府处于电力发展规划管理的主体地位，要在深化规划体制改革的同时，不断加快政府转变职能的步伐，要着重做好以下四个方面的转变：一是从偏重于对微观经济活动的干预，转到搞好宏观调控上来；二是改变原来主要以行政指令配置电力资源的做法，尽可能多地引入市场机制，运用经济手段、经济政策、经济法规和必要的行政手段调控电力工业的发展和运行，较好地发挥电力发展规划的总体指导和综合协调功能。凡是市场机制能够发挥资源配置基础性作用的领域、环节和方面，都不应通过编制、实施规划的方式来干预市场、干预企业；三是从主要适应国有经济发展电力转到适应多种所有制经济共同发展电力；四是从过多的行政性审批，转到创造公平竞争的市场环境上来。

　　 （二）坚持统一规划、分级管理的原则，确立统一有效、层次分明、功能清晰、相互衔接的规划体系

　　 １．中长期规划指导短期规划、年度计划

　　 电力发展中长期规划及其发展目标需要由电力短期规划、年度计划来逐步实施，所以电力短期规划或年度计划是电力中长期发展规划的具体安排。当然，电力短期规划或年度计划实施的过程中，电力工业外部环境和内部条件发生了重大变化，或发现了中长期规划中没有预料到的重大问题，也应实事求是地反过来调整中长期电力发展规划。

　　 ２．电力发展规划指导专项（题、业）规划。

　　 电力发展规划是电力发展的总体规划，电力专项（题、业）规划不能影响、脱离电力发展规划的发展目标和基本框架。电力专项（题、业）规划应以电力发展总体规划为龙头，为电力发展规划的主要目标和基本任务服务。

　　 电力专项（题、业）规划固然以本领域（专题、专业）的重点问题为核心。由于各专项（题、业）重点问题本身的特点和规律性，专项（题、业）规划在时间的安排上，在实施涉及的部门和地区范围上，经常与电力发展规划不一致。因此，一方面编制电力工业发展规划时，必须充分考虑到有关专项（题、业）规划的跨部门、跨地区、跨规划时限的特点，在电力发展规划中预先做好安排，以保证专项（题、业）规划得到各方面的支持与协作，顺利实施。另一方面，编制专项（题、业）规划时又必须考虑到满足电力发展规划对本专项（题、业）规划的主要要求。如：必须研究掌握的关键技术和设备；必须保证按时投产的重大电力项目；必须提出政府出台的经济政策，等等。

　　 ３．全国电力发展规划指导地区电力发展规划

　　 地区电力发展规划应根据全国能源发展战略和电力发展规划确定的主要方针、政策和目标，结合本地区的具体情况，对本地区的电力工业发展作出具体规划。地区电力发展规划应从全局出发，在全国电力发展规划的指导下，利用地方掌握的社会资源，发挥地区比较优势，因地制宜确定本地区的电力工业发展目标、重点和步骤，规划地区内电力工业的建设和技术改造。全国电力发展规划应是战略性、方向性、框架性的规划，而地区电力发展规划则应当更具体、更具有可操作性。全国和地区电力发展规划相互衔接，共同构成一个科学有序、合理分工、有机衔接的规划体系。应正确处理中央与地方的关系，做好国家电力发展规划与地区电力发展规划的协调。

　　 当外部环境发生重大变化，原电力发展规划内容已明显不适应新的形势时，要经合法程序宣布废止。电力专项（题、业）规划、地区电力发展规划也要根据同期全国电力发展规划的战略目标和重点任务调整修订。

　　 （三）创新电力发展规划管理机制

　　 一方面，电力发展规划的编制工作要建立和完善“政府负责、多方参与、信息公开、民主决策”的规划编制机制。要推进规划前期研究工作的规范化、制度化，建立健全电力发展规划编制的社会参与和论证制度，以提高规划的科学性、民主性，切实保证规划的可实施性及其与经济社会发展规划的协调性，避免电力工业发展的“大起大落”，达到为经济社会提供安全、充足、清洁、经济的电力供应目标。

　　 另一方面，规划实施要探索政府规划手段和市场手段相结合的机制。国家要采取经济、法律和必要的行政手段，合理运用财税、投资、价格等经济政策，明确节能、环保及普遍服务等公共社会目标，调控引导社会资源，确保电力发展规划的有效实施，实现政府规划和市场机制的有机结合。重点是建立“政府制订、市场实施、动态管理” 的规划实施机制，以及建立规划的评估和调整制度。

　　加强电力发展规划管理的建议

　　 （一）依法行政也要体现在规划管理上。建议国家加强在规划管理方面的法律法规体系建设，包括尽快制定《规划法》，从法律层面上对规划地位加以明确。

　　 （二）电力工业发展规划编制过程中应广泛吸纳各市场参与者的意见，充分发挥电力企业、行业协会、中介组织、学术研究机构、民间组织和新闻媒体的作用。

　　 国家能源局要组织大型电力企业积极参与电力发展规划的研究、编制工作，尤其要充分发挥掌握电力市场供需和运行情况的电网企业的作用。国家能源局对电力企业涉及全国电力发展战略、规划及重大布局、重大项目的规划研究成果，应及时组织或委托有资质的机构进行评估审查，通过评审的规划研究成果要及时纳入国家的电力发展规划。

　　 （三）尽快建立评估及调整制度。电力发展规划评估是国家能源局和各级电力主管部门通过检查、分析和总结等活动，对电力工业发展的状况、结果以及电力发展规划工作本身做出客观的评价。原则上，各级各类电力发展规划都要在规划实施中的某一阶段对实施情况进行评估。规划实施期间经评估需要作出调整修订的规划，要按规定程序审批发布。为了履行好这些职责，评估应当贯穿于规划全过程，即建立电力发展规划的评估体系，适时地对规划进行修改或调整，保证规划目标和任务的实现，这是科学的规划产生以后的头等重要的任务。因此要建立电力发展规划定期修订制度。五年规划可每年修订一次，中期规划可每三年修订一次，长期规划可每五年修订一次，有重大变化时应及时修改、调整。

　　 （四）重视电力市场需求预测的滚动分析和调整。众所周知，经济全球化使得我国经济发展融入了国际大环境，增大了不确定性，知识经济社会的到来和科技进步的日新月异使得经济发展的变化越来越快，越来越难以预测。要使预测的主观行为符合客观实际，只有不断地更新主观认识，滚动分析预测，并据以调整电力发展规划。

　　 （五）建立有效机制确保电源规划和电网规划的协调统一。目前，电源、电网作为整体优化的协同性不强，往往在确定的电源和负荷布局下论证电网的规划、建设。由于电源无序发展，给电网规划和建设带来很大的压力，使电网规划缺乏电源布局变化后电网的适应性研究及必要性分析，容易增加重复和不合理的投资。只有在电力工业发展规划编制和实施中建立必要的制度，才能保证电源规划和电网规划的协调统一。

　　 （六）及时修订《电力发展规划编制原则》。《电力发展规划编制原则》从１９９７年颁发一直沿用至今，我国电力工业发展环境发生了很大的变化，需要加强对节能、环境和公众利益等问题的关注并在规划中加以体现。建议国家能源局要尽快组织修订“电力发展规划编制原则”。

　　 （作者为国网北京经济技术研究院专家委员会副主任、原电力部计划司司长）